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國家儲備林項目投融資模式分析

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國家儲備林項目投融資模式分析

作者:中澤融信 徐亞萍 趙曼

2021年8月國家林業(yè)和草原局、國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合印發(fā)《“十四五”林業(yè)草原保護發(fā)展規(guī)劃綱要》提出了“十四五”期間森林覆蓋率達到24.1%,森林蓄積量達到190億立方米。2023年3月國家林業(yè)和草原局關于印發(fā)《“十四五”國家儲備林建設實施方案》的通知(林工發(fā)〔2023〕17號)明確“十四五”期間,安排國家儲備林建設任務3690萬畝以上。按建設內(nèi)容分:集約人工林栽培761萬畝以上,現(xiàn)有林改培1593萬畝以上,中幼林撫育1336萬畝以上;按培育方向分:中短周期工業(yè)原料林2284萬畝以上,長周期大徑級用材林1406萬畝以上,優(yōu)先選用珍稀樹種和鄉(xiāng)土樹種。“十四五”期間,國家儲備林建設增加森林蓄積7000萬立方米以上,緩解木材供需矛盾,保障我國木材安全,推動國家儲備林建設高質(zhì)量發(fā)展。“十四五”期間,國家儲備林建設需求大、建設任務重。

 

 

當前國家儲備林項目的主要融資模式主要包括以下三種:專項債、企業(yè)自營模式、央地合作模式。
●專項債
1.模式特點

政府為建設國家儲備林項目,通過發(fā)行地方政府專項債券獲取項目建設資金,以項目自身收益對應的政府性基金收入或?qū)m検杖胱鳛檫€本付息資金來源。
2.優(yōu)勢分析
(1)發(fā)行利率低。專項債券相較于一般銀行貸款等融資渠道有成本優(yōu)勢。根據(jù)財政部數(shù)據(jù)統(tǒng)計,2022年地方政府政府專項債券平均利率為3.01%,其中2022年8月最低降到了2.77%;2023年1-5月專項債平均利率為3.10%。近年來國家大力支持地方政府專項債券的發(fā)行,利率基本未有大漲幅,成本優(yōu)勢較大。
(2)資金籌集周期較短,償債壓力較小。地方政府專項債當年發(fā)債當年放款,并且可根據(jù)項目特點合理選擇還款方式,包括到期一次性償還本金或分期償還本金方式,能有效優(yōu)化政府債務結(jié)構(gòu)。這種償債方式在某種程度上可減少政府短期內(nèi)的償債壓力。
3.劣勢分析
(1)債務限額管理。受限于上級財政分配到各地方的債務限額,項目收益?zhèn)荒艹^項目收入覆蓋范圍,因此縮小了專項債券價值發(fā)揮空間,不能解決發(fā)債金額之外其余的資金需求。
(2)審核流程較為繁瑣,需要各縣市上報儲備項目清單,省財政和財政部審核篩選項目,財政部分配各省市債務限額、省財政分配各縣市債務限額。
●地方企業(yè)自營模式
1.模式特點
地方企業(yè)通過自身資產(chǎn)作為抵押物,向貸款方取得貸款、管理貸款資金并負責還本付息的融資方式,還款來源為項目自身現(xiàn)金流及企業(yè)其他經(jīng)營性補充現(xiàn)金流。
2.優(yōu)勢分析
(1)項目實施程序簡單,流程較短。
(2)企業(yè)作為項目投資控制的主體,對項目實施的林地資源有絕對的主導和開發(fā)權。
3.劣勢分析
(1)從項目資金來源看,企業(yè)自營模式無需政府增信,地方財政不承擔項目后期投資建設風險。項目投融資風險主要由參與項目的企業(yè)承擔。若地方平臺公司綜合信用評級不高,則項目融資需要借助其他擔保和抵押實現(xiàn)項目落地,導致項目融資綜合成本較高。
(2)地方企業(yè)自營模式下,對項目盈利能力要求更高,一定程度上限制了項目的融資額度?!躲y行保險機構(gòu)進一步做好地方政府隱性債務風險防范化解工作的指導意見》(銀保監(jiān)發(fā)〔2021〕15號)發(fā)布后,限制了本級國有企業(yè)參與項目的條件。項目授信的前提條件是項目自身收益作為項目還款來源,這對項目本身的盈利能力要求較高,須具備較好的林地和林木資源,同時要求項目具備一定產(chǎn)業(yè)支撐。
●央地合作模式
1.模式特點

通過項目引入有投資意向且具備融資實力的央企,由政府授權市級平臺公司與央企共同成立項目公司,負責該項目的投融資、建設、及運營。項目公司作為項目的實施主體,承擔林地收儲、項目建設和運營的職能。
在具體實操中,該種合作方式下,一般采用“省級統(tǒng)籌、分市實施”、“省級統(tǒng)籌、分縣實施”等多種運作模式。
2.優(yōu)勢分析
(1)前期操作流程相較專項債模式來說較簡單,無需進行“一案兩書”編制,不需要逐級申報及審核,立項后即可開展實施方案編制以及后續(xù)一系列相關工作。
(2)從項目資金來源看,無需政府增信,地方財政不承擔項目后期投資建設風險。項目投融資風險主要由項目公司承擔,央企作為投資主體,較地方國企具備更強投資實力。
3.劣勢分析
(1)因項目投資額相對較大,項目周期比較長,項目涉及區(qū)域較廣,統(tǒng)籌難度高。
(2)央企作為項目投資控制的主體,對項目實施的林地資源有絕對的主導、開發(fā)及收益權,地方政府積極性及自主性不高。

 

 

在當前的投融資背景下,國家儲備林建設項目的謀劃包裝一是需立足林業(yè)資源謀劃項目,以用材林培育為主要任務,積極探索和推動林業(yè)產(chǎn)業(yè)多樣化發(fā)展。國家儲備林建設用地為商品林地和其他規(guī)劃用于國土綠化、發(fā)展林業(yè)的土地。二是可圍繞重大戰(zhàn)略策劃項目,可將單一的用材林培育與森林防火專項整治、脫貧攻堅成果鞏固、城鄉(xiāng)綠化美化等結(jié)合。三是探索將林業(yè)建設項目與資源、產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目一體化實施的項目組織實施方式。四是結(jié)合地方財力和國企實力,確定可行的融資模式。